Polsko se dostalo pod ostrou palbu kritiky kvůli návrhům na změnu fungování soudů. Ze všech stran zaznívá, že je to ohrožení nezávislé justice a fungování demokracie. S ostrým veřejným prohlášením přišly i špičky české justice. Předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa, který se o situaci justice v Polsku dlouhodobě zajímá a má dva asistenty se silným vztahem k této zemi, vysvětluje, co konkrétně ho vyprovokovalo k ostré kritice.

Je to vůbec poprvé, kdy se špičky justice pustily do varovného apelu?

Ano, je to vůbec poprvé, kdy se předsedové nejvyšších soudů spolu s nejvyšším státním zástupcem a ombudsmankou rozhodli k takovému prohlášení.

Proč zrovna teď, u něčeho, co se neděje u nás, ale v zahraničí? Kdo k tomu dal impulz?

My jsme se o těch zásadních změnách v justici, které spustila polská vláda, dlouho bavili především s předsedou Ústavního soudu Pavlem Rychetským a předsedou Nejvyššího soudu Pavlem Šámalem. Já sám jsem se chtěl, bez ohledu na toto prohlášení, nějak veřejně vyjádřit. Situaci v Polsku bedlivě sleduji od chvíle, co jsem ve funkci, tedy nějakých patnáct let. Sleduji to i proto, že když v roce 2003 Nejvyšší správní soud zahájil svou činnost, bylo pro nás Polsko první a na dlouhou dobu nejdůležitější zemí, kde jsme viděli určité vzory v tom, jak mají soudy fungovat. Jak může správní soudnictví vypadat. Byli jsme s polskými soudci ve velmi úzkých pracovních kontaktech. Často jsme se navzájem navštěvovali. Takže jsem měl, myslím, docela slušný obrázek, jak to tam na soudech vypadá. Proto mě velmi zarazilo, když jsem se dozvěděl, jaké změny se v polské justici chystají.

Česká veřejná debata o Polsku není moc věcná. Obecně se bez konkrétních detailů křičí o autoritářství a ohrožení demokracie. Co byly ty konkrétní zásahy, které vás znepokojily?

Moc dobře vím, že ty věci v Polsku začaly mnohem dříve než touto justiční reformou.

Krizí kolem obsazování Ústavního soudu v roce 2015, na kterou se vás chci taky zeptat...

První věcí, kterou tehdy ve volbách vítězná strana Právo a spravedlnost udělala – kromě zásahů do médií, do tajných služeb, do školství –, byl střet kolem složení Ústavního soudu, kam se velmi násilně snažili dosadit své nominanty.

Ta krize přece začala už před volbami, kdy tehdy vládnoucí Občanská platforma, tušící volební porážku, jmenovala v jasném rozporu se zákonem nové ústavní soudce za ty, jimž měl mandát končit až za nového parlamentu.

Bylo to samozřejmě vyprovokováno i tím, co dělali předchůdci současné vlády z Občanské platformy před svým koncem. Oni cítili, že volební výsledek nebude takový, jaký by si představovali, takže si „předschválili“ několik soudců pro dobu, kdy už nebudou u moci.

Považoval jste to za brutální porušení práva?

Přesně tak. Stejně bychom se asi dívali na situaci, kdy by český prezident dva tři roky před tím, než skončí mandáty těm současným, najmenoval nové ústavní soudce. Kdyby řekl, tak ať jsou ve forotě. S tím, že by ujišťoval, že oni přece nastoupí, až tamti skončí. To prostě nejde.

Proč jste se neozval už tehdy?

To se odehrálo ve strašně rychlém sledu. Byly volby, přišla nová vláda a na místa těch původně najmenovaných soudců prosadila své kandidáty. Na Ústavním soudu bylo najednou přeplněno. Nebylo jasné, kteří soudci mají legitimní mandáty. Bylo až tragikomické, jak obě skupiny říkaly: My sem patříme. A navzájem si odpovídaly: Ne, vy sem nepatříte, legitimně sem patříme my. Nebylo jasné, kdo má vlastně rozhodnout, kteří z nich tam skutečně patří. V těchto nejvyšších patrech moci už nemáte dalšího rozhodčího, který by řekl, kdo porušil pravidla.

Tehdy se projevil dvojí metr na Polsko. To první protizákonné obsazení Ústavního soudu, které dostalo zemi do ústavní krize, nikdo na Západě ani v Česku nekritizoval. Když se nová vláda rozhodla ty neoprávněně dosazené soudce odvolat, spustila se ze všech stran tvrdá kritika zásahů do justice.

Mezitím se odehrálo několik dalších vládních zásahů a čistek v médiích, policii, tajných službách a v dalších důležitých institucích. Tomu všemu se říká reformy, ale v podstatě to jsou čistky. Velká masová výměna elit, kterou bych chápal, kdyby začala v revoluci. Třeba u nás v roce 1990. Po zásadní změně režimu. Nechápu ale ten rozsah a ty motivace, když k takovým čistkám v justici dochází v roce 2017.

Vy Polsko dobře znáte a víte, že to nejde porovnávat českou optikou. Je to hluboce rozdělená společnost, kde dělají čistky obě strany. Kritizují se ale jen u té jedné, která má nálepky nacionalistická, konzervativní, autoritářská. Druhé stejně brutální věci prochází bez české i západní kritiky.

Samozřejmě že Poláci jsou ve stálých konfliktech. Někdy jsou ty konflikty dobré k tomu, aby se ta společnost posunula dál. Ale v klíčových věcech, jako je dělba moci na zákonnou, soudní a výkonnou, se nemůže svést bitva, v níž vítěz všechno uzurpuje.

Když před deseti lety vyhrála předčasné volby Občanská platforma, převzala moc po PiS a udělala stejně brutální čistky jako před dvěma lety PiS. Nebyl to důvod k ostrému prohlášení, protože nezasahovala do základní dělby moci v zemi?

I když tehdy dělali čistky, pořád existovala nezávislá média a nezávislé soudy. Pokud se čistky dostaly za hranu zákona, dotčení lidé se mohli domáhat ochrany u nezávislých institucí. Zůstávala tam demokratická kontrola v podobě nezávislých veřejnoprávních i soukromých médií. O těch čistkách se mohlo psát a vysílat. Lidi se mohli soudit. To je velký rozdíl proti dnešní situaci.

Co z těch konkrétních zásahů ohrožuje nezávislost soudů?

Předcházelo tomu schválení zákona o prokuratuře, kde se ministr spravedlnosti zároveň v jedné osobě pasoval do role generálního prokurátora, tedy vrchního žalobce v zemi.

To není výjimečné. Francie má politickou prokuraturu, kde je ministr spravedlnosti zároveň vrchním prokurátorem. Stejně jako Spojené státy americké.

Samozřejmě. Attorney General je ve Spojených státech ministr spravedlnosti a zároveň nejvyšší žalobce. Proč ne. Nemůže ale mít zároveň zásadní vliv na uspořádání soudnictví a pravomoc odvolávat a vybírat soudce. Nejhorším z těch tří zákonů, co prosadili, z nichž dva už naštěstí vetoval prezident Duda, bylo odvolání soudců Nejvyššího soudu a volná ruka ministra spravedlnosti vybrat si, kdo z nich bude pokračovat dál. Jejich mandáty byly doživotní. Ministr spravedlnosti, který je zároveň generálním prokurátorem, měl navíc dostat personální pravomoc nad celou justicí. To je přece naprosto nepřijatelné. Přemýšlel jsem, kde jinde se něco takového stalo. Nemám jistě dokonalou paměť, ale nevzpomněl jsem si, že by někde v civilizovaném světě došlo běžným zákonem k rozpuštění ústavní instituce. To u nás neudělali ani komunisté. Podle polské ústavy mají soudci časově neomezený mandát. A najednou parlament schválí zákon, nikoliv ústavní zákon, ale běžný zákon, který říká: Všech 84 soudců Nejvyššího soudu končí do čtrnácti dní od účinnosti zákona. A ministr spravedlnosti – generální prokurátor řekne, kdo z vás tady bude nadále. Kdo bude znovu jmenován.

Kdyby to schválili ústavní většinou a pravomoc jmenovat soudce přesunuli na prezidenta, to by bylo v pořádku?

Když dal prezident Duda najevo, že s tím má zásadní problém, nakonec řekli: Ano, ty soudce by mohl jmenovat prezident. Ale na návrh ministra spravedlnosti. Zase by na to měl ten ministr spravedlnosti – generální prokurátor zásadní vliv. Z prezidenta při jmenování soudců chtěli udělat úplnou loutku. Maximálně by mohl znovu jmenovat soudce, kterého by mu navrhl ministr spravedlnosti. Ale nemohl by jmenovat nikoho jiného. Takové masové vyprázdnění klíčové instituce a její totální přeformátování nemá v civilizovaném světě obdoby.

Tohle byl ten motiv pro veřejné prohlášení?

Oni si ještě chtěli předpřipravit půdu i pro obsazení běžných soudů. V Polsku je zemská rada soudnictví, která má významný vliv na nominace soudců. Ona navrhuje ke jmenování soudce (15 z 25 hlasů v ní mají lidé z justice – pozn. red.). Vždycky jsem se ptal svých polských kolegů, jak dosáhli institucionálního uspořádání nezávislého soudnictví. Ať už se dostali do funkcí za Občanské platformy, nebo předtím za vlády nyní úřadujícího Práva a spravedlnosti, všichni říkali: To sama justice nezvládne. Potřebujete přirozeného nositele těchto myšlenek – a tím u nás vždycky byl prezident republiky. Ať to byl kdokoliv. Ty klíčové zákony o fungování justice, a to včetně silné rady soudnictví, to byly prezidentské návrhy. V Polsku prezident předkládá zákony. Mimochodem, návrh na vznik silné zemské rady soudnictví do Sejmu předkládal prezident Lech Kaczyński. Bratr šéfa PiS Jarosława, který ji dnes likviduje. S tím současným zákonem na radu soudnictví, který naštěstí také vetoval prezident Duda, to bylo stejné jako s Nejvyšším soudem. Účinností zákona všichni skončíte. Zástupce zemské rady soudnictví znovu budeme volit v Sejmu. Bylo jasné, že se rada soudnictví dostane pod totální politický vliv.

V debatě se ale zvráceně argumentuje tím, že když někde soudce navrhuje „nepolitická“ rada soudnictví, je to znak svobody, nezávislosti justice a politické kultury. Zatímco když navrhují politici, je to znak zpolitizované justice, o jejíž nezávislost je potřeba se bát. Přímo politici ale navrhují soudce ve Velké Británii, Dánsku, Norsku, Švédsku, Irsku, Rakousku, Česku, Lotyšsku, Lucembursku, na Maltě, Kypru, v Německu, Švýcarsku, Finsku. Země s velmi vysokou nebo aspoň solidní právní kulturou. Rady je naopak nominují spíš v jižní a východní Evropě, na Slovensku, v Polsku, ve Francii nebo Portugalsku.

My nemáme radu soudnictví, ale dá se s tím žít. Není to tragédie. I kdyby u nás ale taková rada vznikla, musí dál fungovat rozdělení moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní. Justice nemůže sama výrazně mluvit do svého utváření. Jestliže ústava říká, že soudce jmenuje prezident na základě návrhu vlády, který jí předložil ministr spravedlnosti, tak je jasné, že u nás vytváří justici exekutiva. A bylo by tomu tak i v budoucnu s případnou Nejvyšší radou soudnictví, o níž se vede debata. Soudci nemůžou mít rozhodující slovo.

Jsou země, kde se justiční samospráva zvrhla. Bývalý slovenský ministr spravedlnosti Daniel Lipšic mi před časem vysvětloval, že na Slovensku se díky tomu soudci stali státem ve státě, nad nimiž není žádná kontrola. Často toho zneužívají, kryjí svoje chyby a podjatosti. On sám přitom justiční samosprávu v roce 2002 prosadil.

Slovensko bylo k justiční samosprávě hodně tlačeno Evropskou unií před vstupem. Byla to reakce na mečiarismus. Soudní rady se často využívaly v zemích, které rychle potřebovaly přejít od nesvobodného režimu k demokratickému právnímu státu. Myslely si, že zřídí instituci a bude vymalováno. Do těch nových institucí bohužel zase nalezly, tak jako na Slovensku, ty staré kádry, které se v nich zabetonovaly, staly se nedotknutelnými a selhaly.

Sledujete u nás nějaké znepokojivé signály a choutky po koncentraci moci a omezení demokratického rozhodování, u nichž cítíte, že by vás časem mohly vyprovokovat k podobné reakci jako teď u Polska?

Náznaky se objevují. Zatím jen verbálně, nikoliv v podobně konkrétních návrhů. Když posloucháte, že parlament je žvanírna. Že všechno schvalování hrozně dlouho trvá. Že by se mnohem víc věcí mělo dát prosazovat exekutivně. Že by mělo být méně pojistek, které přece celý proces správy země zdražují, začínají mi blikat výstražné kontrolky. V právním demokratickém státě by vládnutí mělo být složité. Právě tím totiž zajistíte, že bude demokratické. To jsou ty pojistky. Nikdo nesmí kumulovat příliš mnoho moci. Proto se v civilizovaných zemích tak pečlivě vyvažuje systém pojistek, brzd a rovnováh. Nejsme andělé. Každý se dostane do pokušení moc zneužít – a právě v té chvíli musí zafungovat pojistka.

To, co popisujete, říká Andrej Babiš, favorit říjnových voleb. Kdyby se stal premiérem a měl dominantní roli v příští vládě, vystoupili byste s podobným varovným prohlášením jako teď k Polsku?

Kdyby se věci, o nichž jsem mluvil, začaly realizovat, pak určitě. Kdyby se objevily konkrétní návrhy na oslabení kontroly moci. Kdyby se objevily nápady na vládnutí exekutivními příkazy místo řádného schvalování zákonů v parlamentu, za sebe můžu říct, že bych proti tomu vystupoval, co by mi síly a hlas stačily.

Příští rok na podzim vám skončí mandát předsedy. Už máte představu, co budete dál dělat?

Přestanu být předsedou, ale zůstávám dál soudcem Nejvyššího správního soudu.

Vašeho nástupce bude ze současných soudců NSS vybírat už nový prezident, který vzejde z únorových voleb. Kdyby se vás zeptal, komu byste vedení soudu předal, máte svého favorita?

Několik z mých současných kolegů by tu funkci vykonávalo velmi dobře. Kdyby byl od nového prezidenta zájem konzultovat nové vedení soudu, protože vybírá nejen předsedu, ale i místopředsedu, o názor se rád podělím.