„Nic není tak trvalého jako dočasný vládní program,“ prohlásil ekonom Martin Friedman. I když neměl přímo na mysli nejrůznější stavy nouze, zvláštní stavy, stanná práva a podobně, historie ukazuje, že i tyto mimořádné prostředky, které vlády zavádějí v čase obecného ohrožení, mohou ve společnostech zůstat i poté, co ohrožení pomine. V čase, kdy i v Česku vládne stav nouze, je omezeno vycházení a sdružování, jsou uzavřené hranice a vláda se chystá spustit chytrou karanténu, která by měla sice uvolnit ekonomický život v zemi, ale zase bude znamenat masivní sledování občanů, stojí za to podívat se na historii výjimečných stavů, jak byly zneužívány nebo jaké zanechaly trvalé následky.

Při zneužívání stavu nouze napadnou každého příklady diktátorů a autoritářských režimů, které vládly pomocí zvláštních pravomocí po dlouhá léta. Příkladem může být egyptský stav nouze, který platil kontinuálně od roku 1981 až po květen 2012 a v srpnu 2013 byl v podstatě obnoven. Jenže i v demokratických režimech s vládou práva může být stav nouze zneužíván a postupně může změnit zemi k nepoznání.

Starý Řím

Je to vidět již na příkladu prvního útvaru, který znal stav nouze ve svém právu a hojně ho využíval, totiž římské republiky. Antický Řím znal dva mimořádné stavy, kdy bylo normální fungování státu pozastaveno. Prvním bylo jmenování diktátora, jak se dělo při ohrožení republiky. Diktátor měl mimořádné, téměř absolutní pravomoci a mohl jednat rychle a rozhodně. Na jeho působení se však vztahovalo několik omezení, která měla zabránit tomu, aby se ujal osobní moci v Římě; nejdůležitější bylo, že diktátor mohl zůstat v úřadě maximálně šest měsíců. To vedlo k tomu, že poté, co Řím přerostl hranice Itálie, institut diktátora se přestal využívat, vojenská tažení totiž začala trvat déle než půl roku. V roce 202 před Kristem byl ještě jmenován diktátor, dalších víc než sto let se to nestalo.

Druhým zvláštním opatřením bylo vyhlášení posledního usnesení senátu (senatus consultum ultimum), po kterém následovalo justitium, což se překládá jako pozastavení práva. Jedno z nejznámějších posledních usnesení senátu nechal vydal Cicero, když jako konzul potlačoval Catilinovo spiknutí.

Jenže právě tyto instituce přispěly ke konci republiky a nastolení císařství. Na přelomu let 82 a 81 před Kristem se zmocnil vlády v Římě generál Sulla a nechal se jmenovat diktátorem. Svůj post využil k přepsání římských zákonů a poté zase odstoupil. Sulla sice republiku nezrušil, ale jeho akce uvolnila ruce dalším mocichtivým vůdcům. „Když mohl Sulla, proč ne já?“ měl podle Cicerona prohlásit Pompeius.

Podle moderních historiků i porážka Catiliny je problematická. Například známá oxfordská historička Mary Beardová uvádí, že je docela možné, že Catilina nebyl slávychtivý uzurpátor, ale někdo, kdo měl podporu zchudlých lidových mas. Existují důkazy, že Řím v té době (Cicero byl konzulem v roce 63 př. Kr.) procházel hospodářskou krizí. Sám Catilina sice pocházel ze starého římského rodu, ale o peníze přišel. Spíš než o spiknutí mohlo jít o vzpouru, ne-li přímo revoluci. Catilina padl na bojišti, ale jeho spoluspiklence nechal Cicero bez soudu popravit. To bylo pro Římany příliš, po skončení svého konzulátu byl Cicero odeslán do vyhnanství. Po návratu nalezl svůj dům zbořený a na jeho místě chrám zasvěcený svobodě. Ciceronova akce proti Catilinovi je možná jedním z prvních zdokumentovaných zneužití nouzového stavu.

Julius Caesar později se po vzoru Sully nechal jmenovat diktátorem a po vzoru Catiliny se opíral o popularitu u plebsu. Byl sice zavražděn, ale republiku to již nevzkřísilo. Moci se po něm ujal jeho dědic Oktavián, známý jako Augustus, první císař.

Francie

Nicméně kořeny moderního pojetí stavu nouze musíme hledat, tak jako kořeny všeho pochybného, ve Francouzské revoluci. Francouzské ústavní shromáždění 8. července 1791 vydalo dekret, podle kterého mohlo vyhlásit „stav obležení“ a tím ve městě či oblasti zavést vojenskou správu. Dne 27. srpna 1797 byl vymyšlen „fiktivní stav obležení“, kdy mohla být vyhlášena vojenská správa bez nutnosti, aby město bylo opravdu napadeno nepřítelem. Tyto snahy završil Napoleon, když v nové ústavě v revolučním roce VIII (1799) pamatoval na možnost pozastavení konstituce.

Opravdové nebezpečí zneužití stavu nouze však ukazuje francouzská zkušenost za první světové války. Dne 2. srpna 1914 byl v celé zemi vyhlášen stav obležení, který skončil teprve 12. října 1919. Prvních šest měsíců války parlament nezasedal, a když se vrátil, mnoho zákonů spočívalo v tom, že poslanci schválili převedení pravomocí na vládu, která tak mohla řídit zemi pomocí dekretů. Stejně tak jako nyní všichni chápou, že za účelem poražení nemoci je potřeba omezit některá práva, i potřeba rychlého rozhodování v době světové války byla chápána jako legitimní důvod pro rozšíření pravomocí vlády.

Problém nastal po válce, protože vláda prostřednictvím dekretů neustala. Důvodem tentokrát nebyla válečná nouze, ale ekonomická. Kabinet Raymonda Poincarého v roce 1924 požádal o mimořádné pravomoci k boji s ekonomickou krizí. Když v roce 1935 byly vládě Pierra Lavala uděleny podobné pravomoci, vydal následně na pět set dekretů. Vůdce levicové opozice Léon Blum praxi kritizoval jako fašistickou, když se však sám dostal k moci, ve vládě skrze dekrety pokračoval. Dnes je možnost takového vládnutí součástí francouzské ústavy.

Právě fakt, že ekonomická nouze se stala záminkou k tomu, aby mimořádná opatření pokračovala i poté, co nebezpečí pomine, by nás mělo varovat. Koronavirus jednou přejde, zůstane tu však zničená ekonomika a volání po tom, že je třeba rázných kroků k její nápravě. To může být velké pokušení.

Výmarská republika

Ekonomika hrála roli i v dalších příkladech zneužití nouzových prostředků vládnutí. Ústava výmarského Německa obsahovala nechvalně známý článek 48, který umožňoval prezidentovi vydávat nouzové dekrety. K tomuto řešení se postupně uchýlily snad všechny německé vlády, dekret formálně vydával prezident, ale často se tak dělo na žádost kancléře. Zlom přišel v roce 1930, kdy kancléř Heinrich Brüning nedokázal v parlamentu prohlasovat finanční reformu, která měla pomoci Německu v době krize. Brüning však odmítl vyjednávat se zastupiteli a reformu protlačil skrze prezidentský dekret. Někteří historici to považují za moment, kdy výmarská republika zanikla. Parlament dekret odvolal, v reakci na to ho prezident Paul von Hindenburg rozpustil a vypsal nové volby. Právě v tomto hlasování nacisté zaznamenali první velký úspěch. Brüning se v kancléřském křesle udržel až do roku 1932, ale byl nucen vládnout pomocí dekretů. Reichstag se stal nepotřebnou složkou vlády bez větších možností něco ovlivňovat. Také kancléři byli jmenováni bez ohledu na parlament. Po Brüningovi následoval Franz von Papen a Kurt von Schleicher. To už bylo něco mezi soustavnou politickou krizí a prezidentskou diktaturou. Podle mnohých historiků probíhalo plíživé rušení demokracie. Nakonec Hindenburg a jeho společníci dospěli k poznání, že problémy bez podpory parlamentu nevyřeší. Jenže tou dobou byli již nejsilnější stranou nacisté. Bez experimentu vlády skrze dekrety by to Adolf Hitler neměl s odstraněním zbytků demokratického státu tak lehké.

USA za Roosevelta

I Američané se potýkali s problémem zneužívání nouzového stavu a přivlastňování si mimořádných pravomocí prezidentem. „Ale v případě, že Kongres nepřijme nezbytná opatření, a v případě, že národní krizový stav bude stále kritický, nebudu se vyhýbat jasnému plnění přede mnou postavených povinností. Požádám Kongres o ten zbývající nástroj schopný vypořádat se s krizí – o širokou výkonnou moc vést válku proti této nouzi, o stejně velkou moc, která by mi byla dána, kdyby nás skutečně napadl cizí nepřítel,“ prohlásil F. D. Roosevelt v roce 1933. Krize, o které mluvil, nebyla druhá světová válka, ale hospodářská krize. Právě Roosevelt je společně s předchozím americkým válečným vůdcem Woodrowem Wilsonem považován za prezidenta, který změnil Ameriku k nepoznání. Před Wilsonem byla federální vláda slabá, její hlavní starostí byla zahraniční politika, regulace mezinárodního obchodu a obrana země. Po Rooseveltovi federální vláda nabobtnala, vyrojilo se množství federálních agentur regulujících nejrůznější stránky amerického života. Pravda, USA zůstaly demokracií, ale otcové zakladatelé, jejichž ideálem byla minimální vláda, by byli administrativním molochem, který za světových válek vznikl, naprosto zděšeni.

Jenže i občanské svobody měly namále v době vlády Wilsona a Roosevelta. Wilson se velmi blížil diktátorovi. Kongres mu udělil téměř naprostou administrativní moc nad celou zemí, zakázal šíření falešných zpráv a zavedl cenzuru, která zakazovala používat „neloajální, vulgární, sprostý nebo urážlivý“ způsob vyjadřování formě vlády Spojených států. Neslavnějším vězněným na základě Wilsonových drakonických zákonů se stal známý socialista Eugene Debs. Ten byl v roce 1918 odsouzen k desetiletému žaláři za to, že vyzýval k ignorování povolávacích rozkazů do armády.

Debs byl propuštěn v roce 1921 díky milosti prezidenta Warrena Hardinga. Právě tři republikánští prezidenti mezi Wilsonem a Rooseveltem, Harding, Coolidge a Hoover, se snažili o takzvaný „návrat k normálu“, chtěli osekat expanzivní stát a zrušit represivní Wilsonovy zákony. Téměř se jim to podařilo, jenže přišla velká krize a F. D. Roosevelt. Ten kvůli „novému údělu“, jak se jmenoval jeho plán na záchranu ekonomiky, znovu rozjel expanzi státu. Nejednou se pohyboval na hraně ústavnosti, Nejvyšší soud spoustu jeho nápadů zarazil. Rozezlený Roosevelt chtěl rozšířit soud z devíti soudců na patnáct. Noví muži v talárech měli být samozřejmě jeho příznivci. Jenže toho se zalekla i jeho Demokratická strana. Roosevelt proto plán vzdal. Jeho nejslavnější protiústavní krok je však internace až na 120 tisíc Američanů japonského původu za druhé světové války. V roce 1988 se za to prezident Ronald Reagan omluvil a nechal vyplatit 1,6 miliardy dolarů v reparacích.

Stavy nouze a mimořádné pravomoci nemusejí nutně vést ke ztrátě svobod a konci demokracie. Mohou však zemi k nepoznání změnit. Je dobré na to pamatovat při převádění dalších pravomocí na vládu.