Smlouvy a zákony se píší hlavně pro těžké časy, kdy je dohoda obtížná. V takovém bodě se teď Česká republika znovu ocitla po parlamentních volbách, z nichž vzešel jasný vítěz, s nímž ale nikdo nechce vládnout. O ústavních limitech, ve kterých může operovat Andrej Babiš a Miloš Zeman, jako dva hlavní hráči současné politické partie, hovořil Týdeník Echo s ústavním právníkem Markem Antošem z Právnické fakulty Univerzity Karlovy.

Jak jsou na tom po volbách politici s dodržováním ústavy a ústavních zvyklostí?

Zatím se všichni chovají standardně. Není důvod vytahovat žádné rizikové scénáře. Sněmovna se normálně ustavuje v termínu. Prezident Miloš Zeman byl hodně kritizovaný za to, že svolává schůzi na nejzazší termín. To je ale úplně normální. Nejvyšší správní soud ještě na základě stížností dělá soudní přezkum voleb. Vždycky jsou nějaké stížnosti a dělá se nějaký soudní přezkum. Deset dní po volbách se můžou dávat návrhy. A pak má soud patnáct dní na rozhodnutí. Je praktické, aby ustavující schůze sněmovny byla až poté, co se uzavře přezkum. Je také úplně normální, že nemáme sestavenou vládu. Ta současná ještě stále nemohla podat demisi, protože k tomu dochází až po skončení ustavující schůze. Děje se to, co vždycky po volbách.

To jsou činy. Pak jsou tady slova prezidenta, který řekl, že opakovaně jmenuje premiérem Andreje Babiše, i když nebude mít za sebou jasnou většinu sněmovny. Vypouští testovací balonky, že tady klidně může nechat u moci vládu, která nezískala důvěru sněmovny.

Já nepovažuji za šťastnou tu praxi, kterou tady zavedl jak Václav Klaus, tak Miloš Zeman, když v některých situacích požadovali předem 101 podpisů k tomu, aby se dotyčného rozhodli jmenovat premiérem. Tady vidím kolizi s ústavou. Ta počítá s tím, že k získání důvěry stačí prostá většina přítomných poslanců ve sněmovně. To znamená, že se dá vyjít odchodem ze sálu vstříc tomu, aby nějaká vláda s důvěrou vůbec vznikla. V minulosti se to používalo. Druhá česká vláda Václava Klause v roce 1996 získala důvěru tím, že sociální demokraté, vedení Milošem Zemanem, odešli ze sálu, čímž snížili počet hlasů potřebných k získání důvěry. Ta vláda neměla důvěru 101 poslanců. To, že prezidenti později začali chtít těch 101 podpisů, je nad rámec ústavy. Myslím, že je to neužitečná věc, která komplikuje sestavování vlády. Současný i bývalý prezident to v minulosti dělali dost účelově. To, že to teď prezident Zeman nechce, je svým způsobem také účelové jednání. Je ale bližší tomu, co chce ústava.

V čem jste viděl u Václava Klause a Miloše Zemana tu účelovost?

Když se v roce 2013 rozpadla Nečasova vláda a měla být jmenovaná nová, připadal mi požadavek 101 podpisů vedený tím, aby Miloš Zeman mohl říct: Podívejte, vy nemáte těch 101 hlasů, tak nemůžete dál vládnout. A já si můžu jmenovat, koho chci, protože těch 101 podpisů za sebou nikdo nemá. Pak se ukázalo, že tam těch 101 podpisů bylo. Václav Klaus to kdysi chtěl po Stanislavu Grossovi s podobnou úvahou. Ta vláda mu nekonvenovala a hledal cesty, jak se jí vyhnout. Takhle ale ústava nefunguje. Kdyby premiér měl vždycky mít 101 podpisů předem, tak ústava nepracuje s tím, že je v ní i druhý a třetí pokus o sestavení vlády. Když by bylo nutných 101 podpisů, předpokládá se, že už první pokus musí být zákonitě úspěšný. 101 podpisů je velmi neústrojná podmínka nad rámec ústavy, která komplikuje sestavování vlády, místo aby mu pomáhala.

Jak dlouho může vládnout v demisi kabinet, který ve sněmovně nezískal důvěru?

V ústavě je jasně napsáno, že vláda po svém jmenování musí do třiceti dnů předstoupit před sněmovnu se žádostí o důvěru. Než je celá vláda jmenovaná, zůstává u moci ta stávající. Tím ústava vytváří tlak na prezidenta i nově jmenovaného premiéra, aby to moc nenatahovali a nový kabinet se co nejrychleji dostal k reálné moci. Když důvěru nezíská, musí podle ústavy bezodkladně podat demisi. To znamená v řádu dní. Pak přichází okamžik, který není jednoznačný: kdy má být jmenována další vláda. Ta, která důvěru nezískala, je prezidentem republiky pověřena k prozatímnímu výkonu svých pravomocí. Z toho je patrné, že nemůže vládnout nějak dlouho dobu. Navíc vláda podle ústavy odpovídá Poslanecké sněmovně. Když důvěru nemá, musí z toho vyvodit odpovědnost.

Tím už se dostáváme mimo ústavu?

Nějakou dobu tam být může, protože tam je to pověření prezidenta k prozatímnímu výkonu. To všechno se ale musí dít bez zbytečných odkladů. Prezident musí jmenovat nového předsedu vlády, což může být i ta stejná osoba. Pak se celé to kolečko žádosti o důvěru, případné demise a prozatímního vládnutí opakuje. V demisi se dá podle ústavy vládnout několik týdnů. Určitě by to ale neměla být řada měsíců.

Tak dlouho tady vládla Rusnokova prezidentská vláda.

Tam to bylo složitější. Za největší problém jsem považoval, že prezident zcela ignoroval vůli sněmovny a jmenoval vládu proti její vůli. To bylo za hranou ústavnosti. Prezident si nemůže jen tak jmenovat vládu bez toho, aby zvažoval, jestli má šanci získat ve sněmovně důvěru. Není to tak, že by si prezident musel by jistý, že tu důvěru má. Zároveň ale nesmí ignorovat vůli sněmovny. Musí jednat v dobré víře. Tam byl problém. Když ale pak Rusnokova vláda předstoupila před sněmovnu a nezískala důvěru, podala demisi. Prezident ji pověřil prozatímním výkonem funkce. Měl by jmenovat další. Jenomže Poslanecká sněmovna na to mezitím reagovala tím, že požádala o své rozpuštění a konaly se nové volby. V této situaci je nesmyslné, nebo dokonce nebezpečné jmenovat novou vládu. Ta už by totiž neměla před koho předstoupit a žádat o důvěru, protože Poslanecká sněmovna už byla rozpuštěna. Tím bychom prezidentovi dali ještě větší volnost, než když dovládne jeho první vláda bez důvěry.

Když uděláte jako ústavní právník recenzi chování Miloše Zemana ve funkci: kdy se dostal mimo ústavu kromě zmíněného jmenování Rusnokovy vlády?

Významným momentem bylo jeho rozhodování při odvolání vicepremiéra Andreje Babiše z vlády. To, jak začal spřádat úvahy, že demise premiéra není demisí celé vlády. Naštěstí nedošlo k tomu, že by přijal demisi premiéra Sobotky jako jeho osobní demisi. Nakonec k tomu nedostal příležitost. Pokud by to udělal, bylo by to za hranou ústavy. Poměrně dlouho mu trvalo, než vicepremiéra Babiše odvolal v okamžiku, kdy dostal návrh premiéra. Prezident tam nemá žádný prostor pro úvahu. Ústava mluví jasně: odvolá na návrh premiéra. Ta doba, po niž to tehdy natahoval, byla za hranou ústavy. Ústavní povinností prezidenta je v takovém případě jednat bez zbytečných odkladů. To jsou dva momenty, které považuji za jednání za hranou ústavy.

Když srovnáme, jak ústavu respektovali jeho předchůdci, Václavové Havel a Klaus, dostal se Miloš Zeman víc za hranu?

To se nedá úplně srovnávat, protože je to postupný proces. Každý z těch prezidentů si trochu rozšířil svůj prostor. Jako kdyby si zvětšil kabát. A když přijde jeho nástupce, automaticky si obleče ten kabát a pak si ho rozšiřuje. A tak to pokračuje s každým dalším. Můžeme se bavit, jestli už Miloš Zeman nenosí příliš velký kabát. Ale zvětšili mu ho oba předchůdci.

Jak se ta prezidentská expanze dá zastavit? Ústavní žalobou?

Ne každý problém lze řešit soudní cestou. Pro každého prezidenta je největší hrozbou ústavní žaloba, o které mluvíte. Při schválení přímé volby prezidenta se zároveň pro parlament zpřísnily podmínky pro podání ústavní žaloby na prezidenta. Do té doby na to stačila prostá většina v Senátu. Teď to musí být tři pětiny přítomných senátorů se souhlasem tří pětin všech poslanců. To je ústavní většina, kterou se dá měnit ústava. Pokud má prezident podporu alespoň dvou třetin v jedné komoře, nedá se na něj ústavní žaloba podat. Kromě velezrady tam jako důvod žaloby přibylo hrubé porušení ústavy, takže to vypadá, že se dá žaloba podat snáz. Další možností je řízení o rozsah kompetencí. Někteří právníci – včetně mě – jsou přesvědčeni, že v takovém řízení by se bylo možné na Ústavní soud obrátit.

Kvůli čemu a kdo může prezidenta žalovat?

Kompetenční žaloba je známá ze správního soudnictví, kdy se dva orgány střetnou o kompetenci. Oba ji chtějí, nebo ji naopak nechce ani jeden z nich, a soud musí rozhodnout. V této podobě by se na prezidentovu nečinnost nedala použít. Ústavní soud ale v minulosti v jednom případě přišel s výkladem sdílené kompetence, díky němuž rozsah tohoto řízení podstatně rozšířil. Bylo to ve sporu prezidenta Václava Klause a předsedkyně Nejvyššího soudu Ivy Brožové. Ústavní soud na to tehdy přistoupil. Není ale jasné, jestli by tato cesta existovala i v případě kompetenční žaloby na prezidenta.

Na podání by stačila prostá většina sněmovny?

Ano. Ale jak jsem říkal, není jasné, jestli tady ta možnost je. Právníci se na tom neshodnou.

Přenesme to na dnešní konstelaci. Prezident Miloš Zeman nechá vládnout příliš dlouho v demisi Andreje Babiše, jehož vláda nezískala důvěru. Ve sněmovně je nadpoloviční většina, které se to nelíbí. Ta může podat na prezidenta kompetenční žalobu?

Ano, odhlasovala by usnesení o kompetenční žalobě na prezidenta. Je tam ale riziko, že Ústavní soud řekne, že k tomu sněmovna vůbec nemá kompetenci.

Jaké jsou další možnosti mimo soud, jak se může sněmovna chování prezidenta bránit?

Sněmovna může vládě v demisi bez důvěry výrazně ztěžovat život. Tím, že jí neschválí rozpočet a nechá ji hospodařit podle rozpočtového provizoria, což je hodně náročné. Rozpočtový výbor může blokovat přesuny peněz v rozpočtu z jedné škatulky do druhé. Sněmovna má docela dost možností, jak se vládě bez důvěry politicky bránit. To už jsme ale hodně daleko. Když se ta vláda snaží bez důvěry za každou cenu udržet u moci. Andrej Babiš už řekl, že tohle řešení pro něj nepřipadá v úvahu. Pak by také mohla Poslanecká sněmovna spolu se Senátem upravit ústavu. Pokud jsou tady věci v ústavě, které se opakovaně ukazují jako sporné a problematické, dají se vyjasnit změnou ústavy. Spousta ústavních právníků včetně mě samozřejmě říká, že ústava by se neměla ad hoc měnit podle aktuálních problémů. Zrovna formování vlády a role vlády bez důvěry a v demisi ale není něco, co by se objevilo dnes poprvé. Ostatně už Miloš Zeman s Václavem Klausem chtěli v době opoziční smlouvy výrazně svázat prezidenta, koho a za jakých okolností může jmenovat premiérem. Tady by to možná za vyjasnění stálo. Ten problém se pořád vrací. Když navíc srovnáme naši právní úpravu s tím, co platí v jiných parlamentních republikách v Evropě, zjistíme, že spolu se Slováky jsme nejvstřícnější k prezidentovi tím, že mu pro jmenování premiéra nedáváme žádné podmínky.

Jaké podmínky dává evropský hlavní proud v parlamentních republikách?

Vždycky jsou tam nějaké podmínky a nějaké lhůty. Často se také střídá iniciativa. Třeba že první pokus má prezident a ve druhém pokusu to dělá sama Poslanecká sněmovna.

Vládě bez důvěry v demisi zůstávají všechny exekutivní pravomoci. Včetně zásahů do policie, státního zastupitelství, tajných služeb. Jsou proti tomu nějaké ústavní pojistky, aby to dělat nemohla?

Naše ústava nějak výslovně takovou vládu neomezuje. Možná by se něco dalo najít v ustanovení, že prezident vládu v demisi pověří prozatímním výkonem funkcí. Je otázka, jestli to slovo prozatímní neznamená implicitní omezení. Ale nikdo se nad tím zatím nezamýšlel. V některých zemích to ústavy řeší. Třeba přímo takové vládě omezují kompetence. Na Slovensku v některých situacích taková vláda potřebuje k některým pravomocem souhlas prezidenta. Otočí se role a prezident kontrasignuje rozhodnutí vlády. Myslím, že tohle není vůbec šťastné řešení. Lepší by asi byl souhlas Poslanecké sněmovny nad některými exekutivními pravomocemi. V některých zemích zase platí, že než nová vláda získá důvěru, pořád vládne ta stará. Tím mají všichni větší motivaci dát dohromady vládu, která důvěru získá. V Německu pořád vládne původní vláda kancléřky Merkelové, přestože volby tam byly už v září. Ale nová vláda stále nebyla vytvořena. Taky se dá kritizovat, že ta vláda přesluhuje, ale možná je to lepší řešení než to naše s vládou bez důvěry. Mně v tomhle ten německý model připadá zajímavý.

Hodně se teď mluví o zdravotním stavu prezidenta. Co se dá dělat, když hlava státu zjevně nebude schopna výkonu funkce a není ochotná odstoupit?

V článku 66 ústavy je napsáno, že pokud prezident republiky nemůže ze závažných důvodů svůj úřad vykonávat, může se na tom nadpoloviční většinou usnést sněmovna a Senát. Prezidentské pravomoci pak přechází na předsedu vlády a předsedu sněmovny. Prezident se proti tomu může bránit u Ústavního soudu. Je to pojistka. Poslední možnost. Může se stát, že prezident upadne do kómatu a není schopen rezignovat, proto je tam potřeba takový mechanismus mít.