Je evropské právo i nad národními ústavami?

Začaly evropské soudní války

Je evropské právo i nad národními ústavami?
Začaly evropské soudní války

Obsah dostupný jen pro předplatitele.
Přihlásit se můžete zde.

Pokud nemáte předplatné, nebo vám vypršelo, objednat si ho můžete zde.

Obsah dostupný jen pro předplatitele.
Předplatné můžete objednat zde.

Pokud nemáte předplatné, nebo vám vypršelo, objednat si ho můžete zde.

Na začátku června Evropská komise (EK) oznámila, že zahajuje právní kroky proti členské zemi EU. Na tom by nebylo nic příliš divného, není to poprvé, co se Brusel pokouší potrestat nějakého svého člena. Překvapivé je, proti komu EK řízení zahájila, nejde totiž o jednoho z věčných „potížistů“, Maďarsko nebo Polsko, ale o zakladatelskou a vůdčí zemi EU – Německo. Přesto je Brusel rozhodnut jít po Němcích tvrdě, bojí se, že pokud tak neučiní, mohlo by to ohrozit samotné právní základy Unie. Na bizarnosti tomu dodává, že Berlín nejspíš nemůže požadavky EK splnit.

Spor začal v květnu minulého roku. Německý ústavní soud v Karlsruhe vynesl přelomový rozsudek, že nakupování dluhopisů Evropskou centrální bankou (ECB) v roce 2015 mohlo být nelegální. Předseda soudu Andreas Voßkuhle prohlásil, že je jasné, že ECB k tomu neměla mandát. ECB má zákaz podle Maastrichtské smlouvy kupovat dluhopisy přímo od vlády, proto je začala kupovat nepřímo přes soukromníky. ECB dostala tři měsíce na podání uspokojivého vysvětlení německé vládě a parlamentu, že nákupy byly přiměřené, jinak soud hrozil, že Spolkové bance zakáže podílet se na evropském nakupování dluhopisů. Nakonec Spolková banka vyjednala předání dokumentů, na kterých byla politika ECB založena, Němcům a Berlín následně ohlásil, že je se zdůvodněním spokojen. Tím byla tato krize zažehnána.

Jenže rozsudek v Karlsruhe měl ještě druhou, výbušnější část. O legálnosti počínání ECB totiž již dřív rozhodoval Evropský soudní dvůr v Lucemburku, který neshledal s politikou problémy. Německý ústavní soud se tomu vysmál. Uvedl, že uvažování evropského soudu „není srozumitelné“, dokonce je „svévolné“, a nakonec ho obvinil, že rozhodoval „ultra vires“, tedy mimo své pravomoci. Evropský soudní dvůr se ohradil, že jedině on má pravomoc interpretovat, jestli chování instituce EU odporuje evropskému právu. Soud v Karlsruhe se zase může odvolávat na svůj starý rozsudek z roku 1993, kdy rozhodl, že Maastrichtská smlouva neodporuje německé ústavě, ale jen dokud je EU spolkem suverénních států. Tím se ze složitého a technického případu stal spor dvou nejvyšších soudů, kdo je tady hlavní. Brusel si logicky myslí, že je to Evropský soudní dvůr, a je rozhodnut zadusit v zárodku představu, že by národní soudy mohly interpretovat evropské právo po svém. To by podle něj mohlo vést k naprostému rozvratu jednotného uplatňování evropského práva, tím pádem i ohrozit jednotu EU.

Proto EK zahájila tažení proti Berlínu. Nijak se se svými záměry netají. Její mluvčí Christian Wigand uvedl, že německý „rozsudek představuje závažný precedent jak pro budoucí praxi samotného německého ústavního soudu, tak pro nejvyšší a ústavní soudy a tribunály ostatních členských států“. To by mohlo ohrozit integritu práva EU a otevřít cestu k „Evropě à la carte“. Nakonec dodal, že „poslední slovo o právu EU má vždy Lucemburk“.

Komise poslala německé vládě dopis zahajující kárné řízení za „porušení základních principů práva EU“. Němci mají dva měsíce na odpověď, pokud jí EK neshledá dostatečnou, může nakázat Berlínu jednat. Pokud se ani pak nic nestane, záležitost poputuje před Evropský soudní dvůr. Když se Berlín nepodřídí, může následovat finanční pokuta. Problém je, že německá vláda neví, co by vlastně měla dělat. Ústavní soud je nezávislý a vláda mu nemůže oficiálně nic rozkazovat. „Je na členském státu, aby identifikoval možná řešení,“ uvedl Wigand.

Spor je vážný, jelikož míří na samé základy EU. Nikdo nezpochybňuje, že evropské právo stojí nad národním, všechny členské státy se k tomu zavázaly v nejrůznějších smlouvách. Otázka je, jestli evropské právo stojí i nad národními ústavami. Pokud ano, mohou se členské státy stále považovat za plně suverénní?

Tento problém například řešila před svým odchodem z EU Británie. Ta sice nemá psanou ústavu, ale moc parlamentu je tam považována za absolutní a neomezenou. Jediný, kdo může parlament omezit, je on sám. Když tedy parlament odevzdal část svých pravomocí do Bruselu, někteří Britové se ptali, jestli jsou stále suverénní zemí. Po odchodu z EU si je vzal zase zpátky. V zákoně o vystoupení z EU se výslovně uvádí: „Uznává se, že parlament Spojeného království je svrchovaný.“

Pravý problém pro EU však není chování Němců. Nakonec německá vláda svým ohlášením, že vysvětlení Spolkové banky považuje za dostatečné, krizi zametla pod koberec. Strach panuje okolo toho, že precedentu z Karlsruhe by se mohly chopit vlády ze zemí, které nejsou Bruselu tak nakloněné. Konkrétně jde o Polsko, které vyhlásilo Lucemburku otevřenou právní válku.

Spor začal v roce 2015, kdy ve volbách zvítězila konzervativní strana Právo a spravedlnost (PiS) a začal boj o polskou justici. Liberální Občanská platforma (PO), vědoma si své nadcházející porážky, urychleně v polském ústavním soudu navolila pět nových členů. Ve třech případech šlo o náhradníky za soudce, kterým měl vypršet mandát týden po volbách, ve dvou případech měsíc a půl po volbách. Jak o tom tehdy napsal kolega Kaiser: „U tří prvních se ještě dalo tvářit, že by nový, podle očekávání pravicovější Sejm nestihl zvolit náhradníky včas, u dvou druhých už to byla jasná účelovost, pokus upadající PO posichrovat si moc. PiS na to odpověděla svou vlastní nehorázností – kromě oněch dvou zjevným podrazem zvolených soudců zablokovala i tři, kteří obsadili mandáty formálně uvolněné už před ustavující schůzí nového Sejmu.“ Kvůli tomuto kroku a dalším justičním reformám Evropská komise v roce 2017 zahájila s Polskem řízení podle článku 7 Smlouvy o Evropské unii kvůli „ohrožení vlády práva“, které může skončit až odebráním hlasovacích práv Polsku. To ale reálně nehrozí. Komise vede řízení podle článku 7 i s Maďarskem. K odebrání hlasovacích práv je potřeba jednomyslný souhlas všech ostatních členských států – a Maďarsko s Polskem si navzájem slíbily, že návrhy budou vetovat. Procedura je tak několik let zablokovaná.

Další justiční reformy v Polsku se týkají Zemské soudní rady, která vybírá soudce. Patnáct z pětadvaceti členů bylo vybíráno samotnými soudci, od roku 2018 je vybírá Sejm. Zbytek jsou členové ex offo (například předseda nejvyššího soudu nebo ministr spravedlnosti) a poslanci a senátoři. Tato reforma byla kritiky pokládána za nepřípustné zasahování do nezávislosti soudců. Taktéž polská vláda zavedla disciplinární komoru nejvyššího soudu, která může trestat soudce za „politickou aktivitu“.

Mezitím se polskou justiční krizí zabýval i Evropský soudní dvůr. V březnu letošního roku dospěl k názoru, že nový způsob jmenování členů nejvyššího soudu odporuje právu EU, nařídil vládě regulace zrušit a dodržovat nezávislost justice.

To Poláky mimořádně namíchlo. Tvrdí, že evropský soud povýšil evropské právo nad polskou ústavu. Je pravda, že Evropský soudní dvůr v rozsudku přímo zmiňuje, že evropské právo je výš než národní ústavy: „Dále je třeba v každém případě zdůraznit, že účinky spojené se zásadou přednosti unijního práva jsou závazné pro všechny orgány členského státu, aniž tomu mohou bránit zejména vnitrostátní ustanovení o rozdělení soudní příslušnosti, včetně ustanovení ústavní povahy. Podle ustálené judikatury totiž nelze připustit, aby pravidla vnitrostátního práva, byť ústavní povahy, porušovala jednotnost a účinnost unijního práva,“ tvrdí soud v Lucemburku.

Německé rozhodnutí jako precedent

Poláci se rozhodli reagovat. Premiér Mateusz Morawiecki se obrátil na polský ústavní soud, aby rozhodl, jestli má přednost evropské právo, či polská ústava. Polský soud rozhodnutí již několikrát odložil, naposled minulý týden. Komise na Poláky tlačí, aby své snažení opustili. Tvrdí, že nemohou zpochybňovat nadřazenost práva EU. Poláci míní, že EU nemůže jednat mimo oblasti, které jí členské státy přímo delegovaly. Čímž se vracíme zpět k německému rozhodnutí. Strach EU, že poslouží jako precedent, se naplnil. Poláci ho používají jako podpůrný argument pro své uvažování.

K zásadnímu střetu minulý týden však i tak došlo. Evropský soudní dvůr totiž 14. července předběžným opatřením přikázal okamžité pozastavení předpisů týkajících se disciplinární komory. Polská odpověď na sebe dlouho nenechala čekat. Jen pár hodin poté polský ústavní soud oznámil, že nařízení z Lucemburku je protiústavní, a Polsko se jím tedy nemusí řídit. Toto rozhodnutí je považováno některými komentátory za první krok k „právnímu polexitu“ a rozvratu fungování evropského práva a Unie vůbec.

Ve sporu Evropského soudního dvoru s Poláky se míchají dvě roviny. Jednou je údajné ohrožení vlády práva a politizace soudů. Jistě ne všechny polské reformy jsou úplně košer, ale je potřeba je vnímat v rámci dlouhodobého soupeření, kdy se schválností dopouštějí obě dvě hlavní strany. Navíc některé země EU mají podobné systémy jmenování soudců jako Polsko po reformě. Zvlášť v západní Evropě je jmenování nových soudců z velké části na vládách. Také je zřejmé, že polské soudnictví bylo na reformu zralé. Poláci jsou s jeho působením dlouhodobě nespokojení, považují ho za pomalé a neschopné trestat opravdu závažné zločiny. Navíc v něm existovala celkem výrazná kontinuita s komunistickou justicí.

Je potřeba dodat, že sám Evropský soudní dvůr je značně zpolitizovaný a má tendenci rozšiřovat pravomoc svou a EU. To je jeden z důvodů, proč bylo pro Brity nepřípustné, aby konečným arbitrem pobrexitových sporů byl právě soud v Lucemburku. Prostě nevěřili jeho nezávislosti. Když Evropský soudní dvůr rozhodl, že Spojené království může odvolat vyhlášení článku 50, tedy ohlášení o vystoupení z EU, jednostranně, zvlášť brexitáři to brali jako čistě politické rozhodnutí s cílem posílit zastánce EU.

Pak je tu ale závažnější vývoj. Pokud by se ujalo, že evropské právo stojí nad ústavami, znamenalo by to zásadní změnu Evropské unie z dobrovolné asociace suverénních států na federaci. Pro což nikdo nehlasoval.

 

26. července 2021